Conferência de Varsóvia: poucos resultados, muitas lições e desafios para o futuro

Mesmo com os avanços obtidos em sua reta final, especialmente em REDD+, COP 19 foi tímida nos seus principais objetivos, o que pode dificultar as negociações em torno de ações futuras contra as mudanças do clima.

Por Bruno Toledo (OC)*

Foram 12 dias de negociações intensas, com manifestações, com conversas ao pé do ouvido e com portas fechadas, com reuniões intermináveis, com eventos abordando um universo de aspectos relacionados às mudanças do clima. Milhares de pessoas das mais diversas nacionalidades, entre representantes de governos, organizações intergovernamentais, sociedade civil, jornalistas e staff, se dedicaram quase que exclusivamente às negociações no decorrer desses dias, em um dos espaços mais luxuosos e caros da cidade de Varsóvia, o Estádio Nacional, adaptado especialmente para a reunião da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças do Clima (UNFCCC, sigla em inglês).

Se olharmos para o tamanho do esforço dedicado às negociações e para o resultado final dessa COP 19, ficamos com a impressão de que esta conta não fecha – sobra esforço e falta resultado. Esse “rombo” matemático fica pior se considerarmos que o processo de negociação de Varsóvia foi precedido por diversos encontros técnicos e políticos no decorrer de 2013, que deveriam pavimentar os entendimentos na COP. Mesmo assim, a Conferência de Varsóvia, que em momento algum teve grandes ambições em seus resultados, entra para a história das COP como uma das mais difíceis em termos de entendimentos e resultados. Sim, tivemos alguns avanços importantes nessa COP, especialmente no tema de REDD+, mas o restante das suas decisões não pode ser visto sob o olhar condescendente do final de um processo angustiante de negociação, mas sim pelo ponto de vista da resolução de um problema gravíssimo e de dimensões cada vez mais perigosas.

Sob o ponto de vista do enfrentamento efetivo das mudanças climáticas, a COP 19 foi sim uma oportunidade perdida.

Os poucos resultados

As horas extra de intensa e cansativa negociação no último sábado conseguiram livrar a COP 19 de ser um completo fracasso – isso porque na noite anterior, quando a Conferência deveria ter sido encerrada pela sua presidência, os negociadores tinham concordado apenas com as regras para funcionamento de REDD+. Os demais temas estratégicos da agenda de Varsóvia – Plataforma de Durban (ADP), regime de compensação por perdas e danos, e financiamento para ações de mitigação e adaptação – continuavam paralisados nas negociações da COP. A pressão extra do cronograma da COP acabou levando os negociadores a concordarem em torno de decisões de compromisso que não agradaram as organizações da sociedade civil que acompanhavam as negociações de longe (a maior parte delas se retirou da COP 19 na quinta-feira frustrada com os poucos avanços no processo político).

Tirando a definição de regras para pagamentos por emissão reduzida decorrente de esforço de combate ao desmatamento e à degradação florestal (REDD+), as decisões firmadas no sábado não trazem os avanços esperados e necessários para a continuidade das negociações internacionais sobre mudança do clima. O esperado regime para compensação de perdas e danos causados pelas mudanças climáticas aos países em desenvolvimento foi logrado, mas sem a autonomia que estes países esperavam, já que ele ficará funcionalmente submetido à estrutura de adaptação no âmbito da UNFCCC. A Plataforma de Durban, que deve sistematizar os principais pontos do futuro acordo climático global sucessor do Protocolo de Quioto, não teve grandes avanços em Varsóvia: a decisão aborda a possibilidade dos países realizarem consultas nacionais para definir seu nível de ambição e de capacidade para enfrentar as mudanças do clima (o que era uma demanda brasileira na COP 19), mas flexibilizou demasiadamente os cronogramas para definição e apresentação dessas “contribuições” (segundo o texto, os países que estiverem “prontos” deverão apresentar esses números no primeiro trimestre de 2015, mas não define exatamente o que é “estar pronto”). E o financiamento continua sendo uma polêmica ad eternum nas negociações: as ambiciosas metas de US$ 100 bilhões anuais destinados para mitigação e adaptação, definidas pelos países desenvolvidos na malfadada Conferência de Copenhague (COP 15, em 2009), continuam sendo números vazios. Varsóvia não trouxe nenhum avanço real nesse tema, o que fragiliza consideravelmente a capacidade do planeta responder efetivamente aos desafios das mudanças do clima.

As lições e os desafios

Se a Conferência de Varsóvia nos deixou poucos resultados, ela nos deixou lições valiosas, que precisam ser consideradas nas negociações futuras. Uma primeira lição é uma constatação que foi reforçada nesta COP 19: o processo de negociação não está conseguindo lidar com suas próprias idiossincrasias, muito menos com o problema colossal das mudanças climáticas. Se pensarmos no tamanho do esforço empreendido e no resultado final, vemos claramente que o processo não está funcionando corretamente. A COP 19 mostrou todos os sintomas desse mau funcionamento: posicionamentos rígidos das delegações, recuos e obstruções deliberadas, falta de liderança política, excesso de conversas paralelas e muito pessimismo dentro e fora do Estádio Nacional.

O processo de negociação não consegue mais construir um elemento fundamental para o seu funcionamento: confiança. A forma como as principais decisões da COP saíram da plenária – depois de negociações intensas que vararam a madrugada de sexta para sábado e continuaram no decorrer do dia inteiro, isso depois de quase duas semanas de conversas igualmente intensas – mostra o quão problemático está este processo. Se contextualizarmos essa dificuldade num cenário em que a Conferência de Varsóvia era vista como uma etapa intermediária dentro das negociações da UNFCCC, com pouca expectativa em torno de grandes decisões, vemos que o processo de negociação está nitidamente fragilizado: a COP 19 prometia pouco, e nem esse pouco ela conseguiu cumprir plenamente. O inédito “walk out” das organizações da sociedade civil é apenas um indicativo dessa fragilidade, e os resultados de Varsóvia apontam para a sua persistência no curto e médio prazo – exatamente o período que temos para negociar o novo acordo climático.

Se o processo de negociação está fragilizado, em grande parte isso se deve à falta de lideranças que consigam mobilizar os negociadores em torno de compromissos. Nessa arena, o papel do país anfitrião é estratégico para catalisar o processo, orientando a agenda e construindo confiança entre os negociadores. Se o país anfitrião é incapaz de fazer isso, as negociações se enfraquecem. Já vimos isso no ano passado, durante a Conferência de Doha (COP 18), como Catar recebendo inúmeras críticas pela sua condição da presidência dos trabalhos.

No entanto, a Polônia conseguiu ir além da falta de capacidade política nesta COP 19. Em momento algum o governo do primeiro-ministro Donald Tusk conseguiu se firmar como um líder nas negociações, provavelmente porque mudanças climáticas não é um tema estratégico na agenda política polonesa. A realização da polêmica Coal & Climate Summit, com o apoio do governo polonês, durante a segunda semana da COP 19; a presença de grandes empresas com histórico problemático em poluição e emissões no rol de “apoiadores” da COP; a demissão do presidente da COP Marcin Korolec do ministério do meio ambiente no meio da Conferência: todos esses fatos reforçam a falta de vontade política da Polônia com o tema das mudanças do clima.

Espera-se que Peru e França tenham um desempenho diferente na condução das negociações, mas ainda assim o peso dos problemas da COP 19 pode atrapalhar o processo de negociação. Muitas das definições que esperávamos de Varsóvia não aconteceram: por exemplo, nas negociações do novo acordo climático, continuamos sem um cronograma fechado para que os países apresentem sua ambição e capacidade de compromisso (ou contribuição, acompanhando a nomenclatura da decisão aprovada na COP 19). Em financiamento, ponto crítico para o enfrentamento das mudanças climáticas, não houve avanço.

Se a condução do processo de negociação nos futuros encontros não for bastante cuidadosa e dedicada, teme-se uma repetição do cenário dantesco de desentendimentos e falta de compromissos de Copenhague 2009 em Paris 2015, o que certamente eliminaria qualquer possibilidade real da humanidade conseguir impedir que o aumento da temperatura média do planeta fique abaixo dos 2ºC até 2100.

Fotos: UNFCCC (1ª direita), Greenpeace International (1ª esquerda), Bruno Toledo (2ª direita), e Luka Tomac/Twitter (2ª esquerda)

* Bruno Toledo é mestre em Relações Internacionais e comunicador do Centro de Estudos em Sustentabilidade/GVces (FGV/EAESP). Esteve em Varsóvia para fazer a cobertura da COP 19 pelo Observatório do Clima e pelo GVces.